Staatsverschuldung unter Niedrigzinsen – Kein Übermut beim fiskalpolitischen Seiltanz

Fulko Lenz

Kernaussagen

  • Der derzeit von vielen Seiten propagierte fiskalische Paradigmenwechsel in Richtung dauerhaft höherer und krisenunabhängiger Verschuldung birgt erhebliche Risiken.
  • Die vermuteten Verschuldungsspielräume – deren tatsächliche Grenzen niemand kennt – beruhen auf der kaum realistischen Annahme dauerhaft niedriger Zinsen und ignorieren fahrlässig bereits absehbare Haushaltsbelastungen durch die Sozialversicherungen.
  • Das Argument, Schulden seien wegen der parallelen Vererbung von spiegelbildlichen Staatsanleihen keine Belastung kommender Generationen, ist ein schlecht getarntes Ablenkungsmanöver, da intransparente Verteilungskonflikte entstünden, deren Verlierer erhebliche Belastungen zu tragen hätten.
  • Durch die Lockerung von Verschuldungsregeln erhoffte Wachstumsimpulse dürften an den anders gelagerten politischen Ausgabenprioritäten in einer alternden Gesellschaft scheitern.

Nicht erst seit der Corona-Krise wird – mal wieder – um eine Neuausrichtung der deutschen Fiskalpolitik gerungen. Dabei geht es nur vordergründig um kurzfristige Krisenbewältigung, denn die Aussetzung der Schuldenbremse hat massive Hilfs- und Konjunkturmaßnahmen ermöglicht. Deren grundsätzliche Notwendigkeit stellt zudem niemand ernsthaft infrage – auch wenn das Risiko, sich dabei fiskalisch zu überheben, nicht ignoriert werden darf. Ebenso kann grenzenlose Rettungspolitik zur strukturkonservierenden Belastung werden: Wird jedes Unternehmen am Leben gehalten und jeder Arbeitsplatz gerettet, kann kaum Neues entstehen und leiden Anpassungsprozesse an strukturelle Veränderungen, die sich infolge der Krise womöglich noch verschärfen. Die entsprechende Grenzziehung ist schwierig, aber notwendig.

Im Kern der Fiskaldebatte geht es jedoch um mehr: Die derzeitige Niedrigzinsphase dient als Argument für einen Paradigmenwechsel in Richtung dauerhaft größerer und krisenunabhängiger Verschuldungsspielräume. So seien die Risiken von Staatsverschuldung vernachlässigbar und stiegen demgegenüber Nachteile fiskalischer Enthaltsamkeit. Sogar die Hoffnung auf eine dauerhaft „kostenlose“ Überwälzung von Staatsschulden wird gehegt, bei der fällige Schulden und anfallende Zinskosten durch die Aufnahme neuer Schulden beglichen werden. Solange die Zinsen auf Staatsanleihen dauerhaft unterhalb der Rate des Wirtschaftswachstums liegen (erste Bedingung) und die über den Schuldendienst hinausgehende Neuverschuldung einen durch die Zins-Wachstums-Differenz bestimmten Wert nicht übersteigt (zweite Bedingung), wächst das Bruttoinlandsprodukt schneller als die Schulden. Daher sinkt die Schuldenquote von allein und der Staat „entwächst“ seinen Schulden, ohne sie je zurückzahlen zu müssen.

So bestechend die arithmetische Logik einer solchen Fiskalstrategie ist, sie ähnelt im Grunde einem Schneeballsystem, das zu kollabieren droht, wenn die vorausgesetzten Bedingungen nicht dauerhaft erfüllt sind. Entsprechend groß ist das Risiko, denn zum einen lassen sich weder Zins- noch Wachstumsentwicklungen über Jahrzehnte seriös vorhersagen. Es wäre nicht das erste Mal, dass sich Ökonomen bei der perpetuierten Fortschreibung gegenwärtiger Trends gehörig die Finger verbrennen. Auch ein plötzlicher Vertrauensverlust der Gläubiger von Staatsanleihen in die Kreditwürdigkeit des Staates – mit entsprechenden Effekten auf dessen Zinskosten – kann nicht ausgeschlossen werden. Sobald die Zinsen wieder oberhalb der Wachstumsrate liegen, verkehrt sich der vermeintliche Vorteil permanenter Überwälzung ins Gegenteil: Die Geister, die der Staat in fiskalisch rosigen Zeiten rief, wird er wie Goethes Zauberlehrling dann nicht mehr los und er ist gezwungen, zu höheren Kosten zu refinanzieren. Dieses „Refinanzierungsrisiko“ ist beträchtlich, da fast die Hälfte der ausstehenden Bundesanleihen innerhalb der nächsten 5 Jahre fällig wird. Im ungünstigsten Fall verstärken steigende Zinslasten und schwächelndes Wachstum die Zweifel an der Kreditwürdigkeit des Staates und es ergibt sich ein Teufelskreis. Aus diesem durch konsequente Sparpolitik wieder auszubrechen, ist alles andere als einfach – in der europäischen Nachbarschaft kann man davon ein Lied singen.

Zum anderen dürfte es in den kommenden Jahren auch unabhängig von Corona wesentlich schwieriger werden, die zweite Bedingung – ein hinreichend kleines Primärdefizit – zu erfüllen. Aufgrund des demographischen Wandels wird sich das Verhältnis von Leistungsempfängern und Beitragszahlern in den umlagefinanzierten Sozialversicherungen weiter zu Ungunsten Letzterer verschieben. Deshalb übersteigen die für die Zukunft in den Sozialversicherungen gemachten Zahlungsversprechen des Staates die mit heutigen Steuer- und Beitragssätzen projizierten Einnahmen deutlich. Die Gesamthöhe dieser sogenannten impliziten Schulden schätzt die Stiftung Marktwirtschaft regelmäßig ab – letztmalig auf knapp das Fünffache der expliziten Verschuldung. Angesichts dieses Ausmaßes sowie des begrenzten Spielraums bei anderen Stellschrauben im Umlagesystem und des kaum erkennbaren politischen Reformwillens sind weiter steigende Steuerzuschüsse zur Deckung der Finanzierungslücken kaum vermeidbar. Ein Haushaltsausgleich ohne Nettoneuverschuldung wird somit zunehmend schwieriger und aus impliziten Schulden werden explizite.

Vor diesem Hintergrund ist auch das immer beliebter werdende Argument, Schulden seien keine Belastung kommender Generationen, kaum mehr als ein schlecht getarntes Ablenkungsmanöver. Es stimmt: Vererbt werden nicht nur Schulden, sondern auch die spiegelbildlichen Vermögensansprüche in Form von Staatsanleihen. Vernachlässigt man allgemeine Wohlfahrtsverluste durch Besteuerung sowie die tatsächliche Gläubigerstruktur von Staatsanleihen – 2019 wurden nur knapp 40 Prozent der Bundeswertpapiere von inländischen Investoren gehalten – würden wir höhere Steuern zur Schuldentilgung oder Zinsdeckung daher in Summe tatsächlich an uns selbst zahlen. Ein schwacher Trost, denn auch die jährliche Umlage der Sozialversicherungen zahlen wir durch Steuern und Abgaben an uns selbst, niemand jedoch würde behaupten, dass dadurch keine Belastungen entstünden. Dabei verlaufen die Trennlinien zwischen Leistungsempfängern und Beitragszahlern verteilungs- und versicherungspolitisch einigermaßen begründbar und erwerben Zahlende im Gegenzug Leistungsansprüche. Beim „Insichgeschäft“ Staatsverschuldung verliefen die Trennlinien zwischen Staatsanleihenbesitzern und Steuerzahlern hingegen so intransparent wie wahllos und bekämen Letztere keinerlei Gegenleistung. Die Perspektive, dass künftigen Generationen „nur“ dieser Verteilungskonflikt hinterlassen wird, mag vielleicht beruhigend klingen, ist in Wahrheit aber bedrohlich. Man sollte die wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Folgen nicht unterschätzen, wenn nicht mehr generös die regelmäßigen steuerlichen Mehreinnahmen verteilt werden können, sondern Entscheidungen über staatliche Leistungskürzungen oder Steuererhöhungen getroffen werden müssen, weil immer größere Teile des Staatshaushalts wieder dem Schuldendienst zufließen.

In der Diskussion darüber, wie viel Schulden wir uns leisten können, geht zudem die genauso entscheidende Frage unter, wofür das zusätzliche Geld denn ausgegeben werden soll? Es ist weder ausgemacht, dass staatliche Mehrausgaben zwingend den Weg zu mehr Wachstum und Wohlstand bereiten, noch liegt auf der Hand, welche Staatsausgaben dafür am besten wären. Vor allem aber ist das Narrativ, man habe sich unter dem Joch der Schuldenbremse kaputtsparen müssen und nur deshalb keine Investitionsimpulse für grünes und digitales Wachstum setzen können, eine Legende. Die Kombination aus konjunkturbedingt steigenden Steuereinnahmen und fallenden Zinskosten hat dem Staat eine beispiellose fiskalische Dividende beschert. Insoweit diese nicht ausreichend für Investitionen verwendet wurde, liegen die Gründe dafür vor allem in der mangelnden politischen Bereitschaft, in einer alternden Bevölkerung andere Ausgabenprioritäten zu setzen. Daran wird die bloße Lockerung der Budgetrestriktionen sicher nichts ändern.

Welche fiskalpolitischen Schlüsse können aus diesen Überlegungen gezogen werden? Vor allem sollte man sich eingestehen, dass zwar niemand die genauen Grenzen des fiskalischen Verschuldungsspielraums kennt, dieser in Zukunft aber mit Sicherheit deutlich kleiner wird. Wer in diesem Kontext versucht, gegenwärtig existierende Spielräume auszureizen, begibt sich auf einen Drahtseilakt in dichtem Nebel, ohne die Fallhöhe zu kennen oder zu wissen, wie tragfähig das Seil beim übernächsten Schritt noch sein wird. Hinzu kommt, dass Politiker aufgrund der Versuchung, durch langfristig unsolide Fiskalpolitik kurzfristige politische Vorteile zu erzielen, denkbar ungeeignete Seiltänzer sind. Man sollte den fiskalischen Weg aus und nach der Krise nicht halsbrecherischer machen, als er ohnehin schon ist. Es bleibt daher zu hoffen, dass die deutschen Fiskalregeln nicht der Corona-Pandemie zum Opfer fallen.

Dieser Beitrag erschien in leicht geänderter Form zuerst in: „Perspektiefe 53“, Zentrum Gesellschaftliche Verantwortung der EKHN, März 2021.

Finanzierungsneutralität im Steuerrecht: Lernen aus der Krise

Barbara Bültmann

Kernaussagen

  • In der Krise zeigen sich die Schwächen der deutschen Unternehmensbesteuerung.
  • Neben der beschränkten Verlustnutzung und den ertragsunabhängigen Elementen in der Besteuerung liegt insbesondere die steuerliche Behandlung der Eigenkapitalfinanzierung im Argen. Eigenkapitalkosten sind steuerlich – anders als Fremdkapitalkosten – grundsätzlich nicht abzugsfähig. So werden Anreize gesetzt, Unternehmen eher mit Fremdkapital auszustatten. In der Krise sind eine gute Eigenkapitalausstattung und Liquiditätsreserven jedoch für den wirtschaftlichen Fortbestand von Unternehmen von besonderer Bedeutung.
  • Die steuerliche Benachteiligung von Eigenkapitalfinanzierung trifft insbesondere neugegründete Unternehmen, denen aufgrund fehlender Sicherheiten oder geringem Cash-flow häufig keine Fremdkapitalfinanzierung zugänglich ist.
  • Die Einführung eines Abzugs kalkulatorischer Eigenkapitalzinsen oder vergleichbarer Regelungen würde diese Unwucht beseitigen, Anreize für eine bessere Eigenkapitalausstattung bieten und die Unternehmen dadurch auch für die Zukunft weniger krisenanfällig machen.
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Digitales Tracking im Kampf gegen COVID-19? Verhältnismäßige und freiwillige Lösungen ja, Blankoschecks für staatliche Überwachung nein

Fulko Lenz

Kernaussagen

  • Angesichts der dramatischen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und gesundheitlichen Nebenwirkungen der zur Eindämmung von COVID-19 erfolgten Grundrechtsbeschränkungen, gilt es Wege zu finden, diese schnellstmöglich zu beenden und in einem ersten Schritt zielgenauer auszugestalten. Wenn der Einsatz digitalen Trackings einen entscheidenden Beitrag dazu leisten kann, darf er nicht von vorneherein mit Denkverboten belegt werden.
  • Statt schwammig formulierter Blankoschecks für weitreichende staatliche Überwachung müssen klar definierte Maßnahmen zur Diskussion gestellt werden, bei denen eine transparente Überprüfung von Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit erfolgen kann. In eine sorgfältige Abwägung von Rechten und Schutzinteressen ist auch der Datenschutz einzubeziehen.
  • Bei der möglichen Verwendung von Tracking-Apps, deren Wirksamkeit sich erst noch erweisen muss, sollte ein Ansatz verfolgt werden, der auf Freiwilligkeit und Kooperationsbereitschaft setzt und den behördlichen Datenzugriff auf das absolute Minimum reduziert.
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Das Rührei des Kolumbus: Die GroKo-„Grundrente ohne mit“

Michael Eilfort

Kernaussagen

  • Die geplante Grundrente hilft vor allem der GroKo, beschenkt viele ohne echte Not und hilft nur wenigen Bedürftigen wirklich.
  • Ein wenig gutgemeinter Respekt für unterschiedliche Leistungsprofile innerhalb niedrigerer Lohnbereiche kontrastiert mit maximaler Respektlosigkeit gegenüber vielen, die mehr geleistet haben, keinen Grundrentenzuschlag, aber am Ende nicht mehr als „Grundrentner“ bekommen. Es entstehen mehr Gerechtigkeitslücken als bekämpft werden und eigene Anstrengung rechnet sich in vielen Fällen nicht mehr.
  • Ein weiteres Milliardengeschenk für die insgesamt bestgestellte Rentnergeneration aller Zeiten spricht der Generationengerechtigkeit Hohn und auch den Grundprinzipien des Sozialstaats: Wer Fürsorgeleistungen erhalten will, muss diese begründen und seine Bedürftigkeit offenlegen.
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Die Abschaffung des Solidaritätszuschlags – eine Frage des Rechts und des Anstands

Barbara Bültmann

Kernaussagen

  • Die Forderung nach einer kompletten Abschaffung des Solidaritätszuschlags ist zuallererst keine Entlastungsfrage, sondern eine Frage der Rechtsstaatlichkeit.
  • Der Solidaritätszuschlag muss in der laufenden Legislaturperiode vollständig abgeschafft werden, da mit Auslaufen des Solidarpakts II Ende 2019 die Grundlage für die Erhebung entfällt.
  • Die Politik steht in der Pflicht, ihre Glaubhaftigkeit zu wahren und sich rechtstreu zu verhalten.
  • Aufkommensfragen oder vermeintliche Gerechtigkeitsfragen dürfen der Rechtstreue nicht vorangestellt werden.
  • Wer die Progression will, muss die Regression ertragen.
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Prinzipienvergessen und zu teuer – die Schwachpunkte der geplanten Grundrente

Guido K. Raddatz

Kernaussagen

  • Der von Bundesarbeitsminister Hubertus Heil vorgelegte Entwurf einer Grundrente für langjährig Versicherte ohne eine Bedürftigkeitsprüfung kann nicht überzeugen. Im Instrumentenkasten der Sozialversicherungen wäre eine solche Grundrente ein systemwidriger Fremdkörper, der mit bewährten sozialpolitischen Grundprinzipien brechen würde.
  • Das Lebensleistungsprinzip ist schon immer ein tragendes Prinzip der gesetzlichen Rentenversicherung. Durch die Kopplung der Rentenzahlung an die während des Erwerbslebens geleisteten Beiträge (bzw. Einkommen), spiegelt die gesetzliche Rente in hohem Maße die „finanzielle Lebensleistung“ wider. Stockt die Gesellschaft die so erworbenen Rentenansprüche auf, um drohende Altersarmut zu bekämpfen, ist zumindest eine Bedürftigkeitsprüfung geboten, um eine Verteilung von ungerechtfertigten Rentengeschenken mit der „sozialpolitischen Gießkanne“ zu vermeiden. Letzteres würde mit dem Gleichheitsgrundsatz im sozialen Grundsicherungsnetz brechen und einmal mehr Ältere gegenüber jüngeren Armen privilegieren.
  • Schließlich würde eine Grundrente ohne Bedürftigkeitsprüfung zu unnötig hohen fiskalischen Belastungen der Beitrags- und Steuerzahler führen. Aktuelle Berechnungen von Prof. Dr. Bernd Raffelhüschen, Vorstandsmitglied der Stiftung Marktwirtschaft, zeigen, dass die Kostenschätzungen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales unrealistisch niedrig sind. Anstatt mit 3,8 Mrd. Euro im Jahr der Einführung wäre mit Kosten von rund 7 Mrd. Euro pro Jahr zu rechnen – bei steigender Tendenz im Zeitablauf.
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Die G20-Afrika-Partnerschaft – besser als ihr Ruf

Jörg König

Kernaussagen

  • Mit ihrem Fokus auf eine Verbesserung der Rahmenbedingungen für Investitionen steht die Afrika-Partnerschaft der G20 in der Kritik: Sie fördere Ausbeutung, unterminiere die UN-Nachhaltigkeitsziele und diktiere Regierungen von außen die Politik.
  • Das Gegenteil ist jedoch der Fall, da sie den Ländern ermöglicht, individuell und selbstbestimmt Maßnahmen zur Verbesserung der makroökonomischen, unternehmerischen und finanzmarktpolitischen Rahmenbedingungen auszuwählen.
  • Indem die G20-Partnerschaft auf die Eigenverantwortung afrikanischer Länder setzt, unterstützt sie auch die panafrikanische Vision eines souveränen Kontinents. Weitere Schritte sind jedoch nötig, wie beispielsweise eine wirkliche Marktöffnung der EU ohne versteckte Quoten und Subventionen.
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Die „Respektrente“: mehr Drohung als Versprechen

Michael Eilfort

Kernaussagen

  • Laut dem Bundesarbeitsminister handelt es sich bei der sogenannten „Respektrente“ nicht nur um eine Frage von Anerkennung und Gerechtigkeit, darüber hinaus trage sie zur Bekämpfung von Altersarmut bei. Bei genauerer Betrachtung erweist sich dieser Vorschlag stattdessen jedoch als ineffizient, ungerecht und verantwortungslos.
  • Die Mehrheit der Rentnerinnen und Rentner, die Grundsicherung erhalten, würden gar nicht von dieser Grundrente profitieren. Vielmehr würden auf EINEN wirklich Bedürftigen, der besser gestellt werden würde, VIERZEHN andere kommen, denen großzügig Respekt erwiesen würde, deren Bedürftigkeit jedoch weitaus geringer, fragwürdig oder überhaupt nicht vorhanden wäre.
  • Das ist nicht nur respektlos, sondern auch ungerecht gegenüber der Mehrheit der Menschen in diesem Land: Gegenüber all den Bedürftigen, die knapp unter den 35 Beitragsjahren liegen oder knapp über dem Bedürftigkeitsniveau. Gegenüber den Steuerzahlern, die diese ungeprüfte „Respekterweisung“ finanzieren sollen, selbst jedoch gründlich vom Finanzamt durchleuchtet werden und vor allem gegenüber der jungen Generation, die letztlich für diese Politisierung der Sozialsysteme geradestehen muss.
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Wenn die Staatsverschuldung in der EU umfassend gerechnet wird

Guido K. Raddatz

Kernaussagen

  • Das Update 2018 des europäischen Nachhaltigkeitsrankings zeigt, dass die öffentlichen Finanzen in der EU überwiegend nicht als nachhaltig bezeichnet werden können. Im Durchschnitt aller 28 EU-Mitgliedstaaten liegt die fiskalische Nachhaltigkeitslücke (expliziten plus implizite Schulden) bei 142 % des BIP. In 19 Ländern übersteigt sie die jährliche Wirtschaftsleistung.
  • Die Ergebnisse beruhen maßgeblich auf dem Alterungsbericht 2018 der EU-Kommission, wobei die prognostizierte Entwicklung der öffentlichen altersabhängigen Ausgaben von den jeweiligen Mitgliedsländern zur Verfügung gestellt wird. Der Vergleich mit früheren Berichten legt ein zuneh-mendes „politisches Reporting“ in manchen Ländern nahe, was die Aussagekraft des EU-Rankings teil-weise einschränkt. Dies gilt besonders im Hinblick auf das gute Abschneiden Griechenlands auf dem zweiten Platz.
  • Deutschland ist – bei einer geringfügig verschlechterten Nachhaltigkeitslücke von 170 % des BIP – auf einen Platz im Mittelfeld abgerutscht und weist einen Gesamtschuldenstand von fast 5,6 Billionen Euro auf. Die gute Wirtschaftslage und die daraus resultierenden staatlichen Haushaltsüber-schüsse sind also kein Garant für dauerhaft stabile Staatsfinanzen.
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Die „Mini-Digitalsteuer“ ist auch keine Lösung

Barbara Bültmann / Fulko Lenz

Kernaussagen

  • Der aktuelle Kompromissvorschlag Deutschlands und Frankreichs zur Erhebung einer „Mini-Digitalsteuer“ auf Online-Werbeerträge ist wenig sinnvoll.
  • Die zu erwartenden Steuereinnahmen sind gering und dürften kaum die Erhebungskosten übersteigen. Zudem ist die Steuer nicht dazu geeignet, eine gerechtere Besteuerung von Erträgen aus digitalen Geschäftsmodellen zu erreichen. Tatsächliche Besteuerungsunterschiede in Europa beruhen teils auf gezielter Förderung, teils auf der Systematik internationaler Besteuerung.
  • Statt Symbolpolitik zu betreiben, sollten die Akteure zu einer evidenzbasierten Politik zurückkehren und dabei insbesondere die tatsächlichen Besteuerungsunterschiede unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsentwicklung analysieren.

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